Działania dążące do integracji obcokrajowców przy tym poziomie napływu imigrantów wzbudzają nadzieję, iż w Polsce ukształtuje się otwarte i tolerancyjne, różnorodne społeczeństwo. Z tej perspektywy udostępnienie środków na skalę funduszy takich jak Fundusz na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich (EFI) i Fundusz na rzecz Uchodźców (EFU) jest godne pochwały. Fundusze te możliwią wdrażanie kompleksowych działań na rzecz cudzoziemców i w rezultacie zapobieganie różnym problemom społecznym, jakie pojawiały się w społeczeństwach o wiele bardziej zróżnicowanych kulturowo i narodowo niż Polska obecnie.
Organizacje, które pracują bezpośrednio z cudzoziemcami i korzystają ze środków udostępnionych z Funduszy Unii Europejskiej, dostrzegają istotny potencjał dla rozwoju obecnej oferty wsparcia dla cudzoziemców, pod warunkiem, iż środki te zarządzane są w sposób sprawny, przejrzysty i sprawiedliwy. Trudno jest jednak wykorzystać ten potencjał i zapewnić pomyślny przebieg tak skomplikowanych procesów społecznych jak integracja w warunkach sztywnych ustaleń, które nie pozwalają na odtworzenie relacji partnerstwa i przejrzystości nawet pomiędzy instytucjami społecznymi a władzą publiczną.
Obecne okoliczności współpracy w ramach umów z Władzą Wdrażającą Programy Europejskie (WWPE), powodują obawy, iż szansa , jaką stanowią fundusze unijne nie zostanie skutecznie wykorzystana. Biorąc pod uwagę, że minął dopiero pierwszy rok wdrażania funduszy na taką skalę, mamy nadzieję że postulaty przedstawione poniżej przez koalicję organizacji realizujących projekty we współpracy z WWPE pomogą w kolejnych latach ukształtować warunki partnerskie, które stworzą prawdziwą platformę dla skutecznego spełniania celów merytorycznych określonych dla funduszy.
W tym celu formułujemy poniższe rekomendacje dotyczące standardów współpracy WWPE z organizacjami realizującymi projekty:
1) Podejście partnerskie.
Do tej pory, w relacjach pomiędzy organizacjami wdrażającymi środki z funduszy unijnych a WWPE brakowało podejścia, które by świadczyło przed wszystkim o zrozumieniu przez WWPE, że proces wdrażania funduszy unijnych dąży do jednego wspólnego celu, jakim jest wspieranie integracji cudzoziemców w Polsce. Brak podejścia współpracy przejawiał się na różne sposoby, od najprostrzych, jak utrudniony kontakt z pracownikami WWPE, po bardziej poważne, jak brak informacji o wprowadzanych zmianach dotyczących zasad wdrażania i rozliczania projektów. Sama konstrukcja umów partnerskich jest przejawem nieufności i przewagi jednej ze stron na niekorzyść działań merytorycznych realizowanych projektów.
Tymczasem podejście partnerskie sprzyja skutecznemu wdrażaniu projektów i powinno cechować różne wymiary współpracy: formalny (np. konstrukcja umów projektowych), organizacyjny (np. terminowe przekazywanie kompletnej informacji o zasadach realizacji projektów, zwłaszcza, jeśli ma ona wpływ na warunki realizacji projektu oraz stabilność organizacji realizujące projekty) oraz merytoryczny (np. wspólne określanie celów i zasad, aby sprzyjały one realizacji założeń programu).
2) Uproszczenie procedur zarządzania funduszem w Polsce.
Obecnie istnieje złożona struktura instytucjonalna zarządzania funduszami unijnymi. W przypadku stwierdzenia problemu lub utrudnienia przez organizacje realizujące projekty różne instytucje odpowiedzialne za zarządanie funduszami tłumaczy, iż przyczyna problemu leży gdzie indziej. Trudno jest dojść do źródła problemu oraz wejść w konstruktywny dialog na temat potencjalnych rozwiązań.
Jasne określenie, która jednostka administracji publicznej odpowiada za jaką część wdrażania funduszy oraz relacji między jednostkami pozytywnie wpłynie na proces wdrażania funduszy, a zarazem na warunki współpracy pomiędzy instytucjami zarządzającymi funduszami, a instytucjami realizującymi projekty. Bardziej przejrzysta struktura instytucjonalna również zwiększy poziom odpowiedzialności poszczególnych podmiotów, gdyż będzie można wówczas kierować konkretne uwagi do odpowiednich adresatów oraz monitorować ich działanie. Przejrzysta struktura zarządzania funduszami ulepszy również przepływ informacji między zarządzającymi i wdrażającymi. Efektem będzie bardziej sprawne działanie wszystkich zaangażowanych podmiotów, także organizacji realizujących projekty. Ponadto, ustalenie zakresów odpowiedzialności poszczególnych podmiotów ma być ściśle powiązane z ich funkcjami, co ma w ostatecznym rozrachunku zminimalizować zakres dublujących się działań (np. wyeliminuje konieczność uzupełniania dokumentów finansowych oświadczeniami które wskazują na konieczność poniesienia wydatków ze względu na fakty opisane w raporcie merytorycznym).
3) Przewidywalne i przejrzyste procedury rozliczania środków funduszy.
W obecnym kształcie umów projektowych oraz w zasadach określających warunki i wymogi wdrażania projektów, wymagania i zobowiązania są podzielone nieproporcjonalnie pomiędzy instytucjami zarządzającymi funduszami a organizacjami realizującymi projekty. Dla organizacji wdrażających obecne wymagania są przyczyną nadmiernego wydatkowania środków na administrowanie projektu, natomiast dla WWPE jest to pryczyna istotnych opóźnień w realizacji zobowiązań określonych w uomwach projektowych (np. wypłaty transz zaliczkowych) oraz braku przejrzystości w podejmowaniu decyzji.
Aby uczynić procedury rozliczania projektów bardziej przewidywalnymi i przejrzystymi, konieczna jest restrukturyzacja jednostki zarządzającej funduszami unijnymi, np. poprzez wprowadzenie dodatkowych etatów lub zlecenie zadań technicznych zewnętrznym operatorom. Istotne jest, aby kształt obecnych uwarunkowań wdrażania projektów nie utrwalał się, lecz aby został wykorzystany do naprawy systemu administracji Funduszy UE w przyszłym roku.
4) Aktualne i kompletne wytyczne do realizacji projektów.
Jednym z podstawowych utrudnień dla organizacji realizujących projekty jest brak jasno opisanych wytycznych, które określają podstawowe zasady wdrażania i rozliczania projektów pod względem formalnym i administracyjnym. W dokumentach reglamentujących sposób administrowania projektem brakuje szczegółowych ustaleń, ale także podstawy prawnej dla takich, a nie inych wytycznych. Dotychczas, kiedy wprowadzane były zmiany w zasadach realizacji projektów, organizacje realizujące projekty nie otrzymywały informacji w sposób jawny i terminowy. Taki stan rzeczy stwarza przestrzeń dla uznaniowości i wolności interpretacji, która z kolei cechuje się selektywnością i podważa zasady partnerstwa.
Określenie jednolitych i na bieżąco aktualizowanych wytycznych poruszających szeroką gamę aspektów dotyczących administrowania projektem stworzy bardziej przejrzyste warunki realizacji projektów. Zmniejszy się liczba błędów formalnych popełnionych zarówno przez instytucję zarządzającą funduszami, jak i organizacje realizujące projekty, a zatem umożliwi bardziej sprawne i mniej kosztowne projekty pod względem ich administracji i obsługi. Inne metody uspójniania i uaktualniania informacji dot. zasad realizacji projektów (np. szkolenia) powinny uzupełniać rzetelnie opracowane i przejrzyste wytyczne.
5) Równość szans i empowerment.
W Polsce istnieje nieliczna grupa organizacji pracujących na rzecz integracji cudzoziemców, co wynika ze stosunkowej nowości zjawiska migracji do Polski, a także z niskiego poziomu świadomości społeczeństwa o sprawach związanych z cudzoziemcami. Potencjał Funduszy UE przeznaczonych na działania na rzecz cudzoziemców jest zatem istotny dla wzmocnienia i profesjonalizacji zarówno znanych już instytucji, jak i dla rozwoju młodych organizacji.
Dotychczasowe warunki wdrażania projektów – w tym istotne opóźnienia transz zaliczkowych, wymóg wnoszenia wkładu finansowego, złożone procedury formalne i administracyjne – skutecznie zniechęcały albo wręcz wykluczały młodsze organizacje z uczestnictwa w naborach wniosków. Nawet bardziej ustabilizowane i dojrzałe organizacje miały istotne trudności z utrzymaniem płynności, wypłacaniem pensji i utrzymywaniem lokalu w związku ze sposobem zarządzania funduszami. W świetle celów programowych EFI i EFU, jakim jest m.in. wspieranie samoorganizacji migrantów, obecne warunki wdrażania funduszy stanowią paradoks: jakkolwiek młode, organizacje migranckie mają nieoceniony potencjał, jeśli chodzi o realizację celów merytorycznych Funduszy UE. Obecne niekorzystne wymogi i warunki realizacji projektów skutecznie je wykluczają.
Podmioty zarządzające funduszami powinny dołożyć wszelkich starań, by możliwie szeroka grupa organizacji mogła realizować pożądane działania. W przeciwnym wypadku, ryzyko jest takie, że działania realizowane przy udziale środków unijnych zostaną zdominowane przez duże organizacje, które bardziej specjalizują się w zarządzaniu projektami, aniżeli udzielaniem wsparcia cudzoziemcom.
6) System konsultacji i zbierania informacji zwrotnych od organizacji realizujących projekty
Brak określonych i stałych kanałów przepływu informacji zwrotnych pomiędzy organizacjami realizującymi projekty a podmiotami zarządzającymi funduszami powodowało do tej pory nieprzejrzyste procedury i zasady realizacji projektów, rozbieżności pomiędzy określonymi zasadami realizacji projektów a realiami warunkującymi ich realizację oraz przewagę sił po stronie WWPE.
Biorąc pod uwagę rozwinięte procedury formalne związane z realizacją projektów unijnych oraz złożoność problematyki integracji cudzoziemców, wskazane jest wprowadzenie systemu konsultacji, który by umożliwiał organizacjom zabranie głosu w kwestiach natury zarówno formalnej, jak i merytorycznej. W sytuacji, kiedy fundusze wdrażane są na tak dużą skalę, stałe kanały wymiany sprawią, iż zasady realizacji projektów będą wspólnie określane. Wówczas zasady te będą bardziej przejrzyste oraz odzwierciedlały realia warunków pracy organizacji. Wprowadzenie trybu konsultacji zatem nie ma być kolejną formą administracji projektu, lecz ma przyczynić się do bardziej partnerskich i przejrzystych warunków realizacji projektów.
7) Uwzględnienie złożoności problemu imigracji i jego polskiej specyfiki.
Nie wszystkie ustalenia znajdujące się w dokumentach określających zasady wdrażania projektów miały oparcie w realiach i w prawie polskim. Dobrą ilustracją tego problemu jest definicja przyjęta dla określenia tzw. Beneficjentów Ostatecznych Funduszu EFI. Przebieg rozumowania w tej kwestii wskazuje na brak zrozumienia zarówno realnej sytuacji migrantów w Polsce, jak i celów EFI w stosunku do prawa polskiego: oryginalna prosta formuła określająca Beneficjentów Ostatecznych, która miała charakter uniwersalny dla wszystkich krajów UE oparta była o Decyzję Rady 2007/435/WE, została zastąpiona formułą określoną w wytycznych dla wnioskodawców, gdzie pojawiły się odniesienia do kontekstu krajowego. Z kolei w podręczniku dla instytucji realizujących projekty w ramach EFI pt. „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” (SOLID) podjęto kolejną próbę zawężenia definicji, ale już bez nawiązania do realiów społeczno-prawnych funkcjonowania migrantów w Polsce i UE. Kolejna definicja pojawiła się w materiałach szkoleniowych przedstawionych instytucjom realizującym projekty EFI podczas szkolenia 4 czerwca 2009 roku, a potem jeszcze inna umieszczona była na stronie www.wwpe.gov.pl. Pierwotna definicja zasadniczo się zniekształciła i w swej końcowej postaci miała ograniczone odniesienie do realiów prawnych Polski; pomijamy tu dynamikę zmian, brak informowania o zmianach realizatorów projektów oraz brak konsultacji w tym zakresie z organizacjami realizującymi projekty EFI. Ostateczna definicja nie uwzględniała specyfiki uwarunkowań prawnych pobytu większości beneficjentów ostatecznych ani ząłożeń pierwotnych płynących z Decyzji Rady 2007/435/WE.
Podobny schemat funkcjonował w przypadku innych wymagań stawianych realizatorom projektów oraz pracownikom WWPE (również w odniesieniu do standardów realizacji projektów w aspekcie administracyjnym i formalnym), które były nierealistyczne, trudne do odniesienia do uwarunkowań prawnych obowiązujących w Polsce, a tym samym wymagają korekty, która byłaby z korzyścią dla realizacji założeń Funduszy.
Odwołanie się do doświadczeń wdrażania projektów w 2009 roku, ze szczególnym uwzględnieniem dorobku organizacji realizujących projekty oraz wprowadzenie w życie wyżej przedstawionych rekomendacji pomoże w przyszłych latach ukształtować realistyczne wymagania wobec organizacji realizujących projekty oraz zwiększyć dostęp podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektów z funduszy unijnych, co w ostateczności zwiększy efektywność wdrażania funduszy i uskuteczni realizację założeń programów unijnych.
Standardy współpracy zostały przedstawione przez przedstawicieli organizacji pozarządowych na spotkaniu w dniu 17 lutego 2010r. z Podsekretarzem Stanu w MSWiA, Piotrem Stachańczykiem.
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz